UA EN

04053, Україна, м. Київ,
вул. Січових Стрільців, 73 (13 поверх)
тел./факс: (044) 5859012, (044) 5859015
e-mail: office@communities.org.ua

 

Позиція ВАССР щодо проекту Держбюджету на 2017 р. в частині місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

15:11

03.10.2016

Щодо законопроекту №5000

1.     У проекті Державного бюджету України на 2017 рік по галузі охорони здоров’я видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв закладів охорони здоров’я передано на рівень місцевих бюджетів (6 млрд. грн.). Крім того, передбачена передача на фінансування з міських бюджетів 25 державних закладів охорони здоров'я, всіх санаторіїв для дітей та підлітків і для хворих на туберкульоз без жодного ресурсного збалансування, що суперечить статті 142 Конституції України. Ці заклади відносяться до спеціалізованої медичної допомоги. Утримання зазначених санаторіїв у 2016 році становило 0,3 млрд. гривень. Рішення щодо передачі закладів спеціалізованої медичної допомоги на базовий рівень не відповідає принципам субсидіарності і суперечить Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Додаткове навантаження на місцеві бюджети загалом складатиме 6,3 млрд. гривень

2.     На рівень місцевих бюджетів передано усі видатки (крім видатків на оплату праці педагогічних працівників) по загальноосвітніх закладах, що додатково обтяжить місцеві бюджети на 18,5 млрд. гривень (9,3 млрд. грн. – витрати на комунальні послуги та енергоносії, 9,2 млрд. грн. – видатки на оплату праці непедагогічним працівникам)

3.     Обласним та районним бюджетам передано значний компенсаційний фінансовий ресурс (14,9 млрд. грн.) у вигляді додаткової дотації на утримання закладів освіти та охорони здоров’я: обласним бюджетам – 5,9 млрд. грн., районним бюджетам – 9,0 млрд. грн. Це ставить керівників об’єднаних територіальних громад та міст обласного значення (очільників органів місцевого самоврядування базового рівня) в значну залежність від обласної та районної влади. Таке рішення щодо централізації ресурсів на сфери, за які відповідають органи місцевого самоврядування базового рівня, призведе до гальмування процесу об’єднання громад та означатиме «відкат назад» децентралізаційної реформи, може покласти початок негативним тенденціям перенесення повноважень на вищий рівень, звести на нівець всі докладені зусилля по децентралізації.

4.     Не передбачено субвенцію на пільгове перевезення окремих категорій громадян, що фактично позбавить пенсіонерів, дітей війни, учасників війни, ветеранів праці тощо державних гарантій на безкоштовний проїзд. Додаткове навантаження складе 2,2 млрд. грн. Слід зазначити, що право на пільговий проїзд закріплено державою, а не органами місцевого самоврядування.

Переведення визначеного соціального забезпечення на рівень органів місцевого самоврядування призведе до порушення стабільної і передбачуваної системи прав громадян та гарантій їх реалізації, знизить відповідальність держави перед громадянами за виконання своїх соціальних зобов’язань. Враховуючи, що не всі місцеві ради зможуть у своїх бюджетах запланувати зазначені кошти, адже навіть в фінансово спроможних громад обсяг передбачених коштів з місцевих бюджетів є недостатнім гарантовані державою пільги фактично надаватимуться виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що порушує основні засади справедливого і неупередженого розподілу.

5.     Не передбачено механізм покриття втрат місцевих бюджетів внаслідок прийняття рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо підвищення у 2,5 рази тарифів на електроенергію для зовнішнього освітлення населених пунктів. Це призведе до додаткових втрат органів місцевого самоврядування на суму понад 1,2 млрд. грн. (постанова НКРЕКП №3141 від 28.12.2015 коефіцієнт збільшено з 0,25 до 0,6 з 01.03.2016).

6.     Не передбачено субвенції на погашення заборгованості з різниці в тарифах минулих років. А це додаткове навантаження на місцеві бюджети у вигляді 7,3 млрд. грн. За даними Мінрегіону держава не розрахувалась за борги, що виникли в 2013-2015 роки через економічно необґрунтовані тарифи встановлені національним регулятором. У комунальних підприємств відсутні ресурси для покриття таких витрат. Це призводить того, що вони вимушені спрямовувати свої обігові кошти на погашення боргів, які виникли не з їх вини. В свою чергу, органи місцевого самоврядування з метою недопущення зупинки надання комунальних послуг громадянам змушені за рахунок місцевих бюджетів гасити такі борги.

7.     Відсутня компенсація на покриття пені та штрафів накладених НАК «Нафтогазом» на комунальні підприємства, внаслідок чого заблоковано рахунки 89 підприємств. Обсяги таких штрафних санкцій за інформацією НАК «Нафтогаз України» становить 11,0 млрд. грн., з них у 2016 році вже підтверджено рішенням судів 4,6 млрд. грн. Такі штрафні санкції виникли не звини органів місцевого самоврядування, а внаслідок того, що держава не передбачала місцевим бюджетам вищенаведеної субвенції в 2013-2015 роках.

8.     Обсяг субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження передбачено в розмірі 137,5 млн. грн, що значно менше запланованого на 2017 рік збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (423,1 млн. грн.). Тобто виникає ситуація коли за рахунок надходжень зазначеного збору місцеві бюджети фактично не отримують в повному обсязі кошти на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення.

9.     Визначено нереалістичне джерело наповнення ДФРР та інфраструктурної субвенції для ОТГ – конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного правопорушення (п. 10 ст. 11, п.17-18 ст. 14). Інших джерел наповнення не передбачено.

10.  Прямі міжбюджетні відносини передбачені лише для 172 ОТГ (159 минулорічні), тобто лише для 13 з тих 25 в яких вже відбулись перші вибори цього року (23 вересня 2016 року ЦВК додатково призначили перші вибори у 41 ОТГ на 11 грудня 2016 року).

Щодо законопроекту №5131

1.     Передача всіх видатків галузі освіти, крім оплати праці педагогічного персоналу, на рівень місцевих бюджетів призведе до погіршення освітніх послуг. Оскільки не кожен орган місцевого самоврядування буде здатен утримувати в належному стані приміщення, забезпечувати необхідним інвентарем, сплачувати комунальні послуги виникне ситуація при якій якість навчального процесу на тій чи іншій території буде залежати від фінансової спроможності відповідного бюджету, що не узгоджується із статтею 53 Конституції України.

2.     Враховуючи що за рахунок освітньої субвенції пропонується здійснювати видатки на оплату праці виключно педагогічного персоналу (ч.1 ст. 103-2), органи місцевого самоврядування змушені будуть фінансувати за власний рахунок всіх інших працівників (лаборанти, бібліотекарі, психологи, кухарі, технічний персонал тощо). Питома вага непедагогічного персоналу по освітнім закладам складає 25%. Оскільки коштів на це з держбюджету не передбачається, їх фінансування залежатиме від фінансової спроможності конкретного місцевого бюджету. У разі відсутності таких коштів органи місцевого самоврядування вимушені будуть проводити скорочення та звільнення.

3.     Залишення фінансування професійно-технічної освіти на рівні міст-обласних центрів та не врегулювання проблеми оптимального розмежування повноважень (управління та передача майна) в цій галузі призведе до виникнення критичної ситуацій із фінансовим забезпеченням її здобуття у професійно-технічних навчальних закладах.

Слід звернути увагу на те, що у закладах професійно-технічної освіти навчаються не лише мешканці міст-обласних центрів, а як правило мешканці всієї області. Тобто, органи місцевого самоврядування міст наділяються не властивими їм повноваженнями: надання за власні кошти освітніх послуг жителям області, а в окремих випадках і з інших регіонів.

4.     Вилучення з державних програм соціального захисту та перенесення на місцевий рівень компенсаційних виплат та соціальних пільг (зміни до статей 91, 102 ) є прямим порушенням конституційних принципів та звуженням пільг та гарантій населенню з боку держави. Так, пільги щодо проїзду в громадському транспорті та пільги, що надаються за професійною ознакою (міліціонери, шахтарі, чорнобильці тощо) гарантовані державою відповідними законами, а їх пропонується передати на фінансування з місцевих бюджетів без належних компенсаторів.

Це призведе до зниження соціальних можливостей та соціальної захищеності громадян. Держава фактично своїми діями унеможливлює реалізацію в повній мірі своїх гарантованих соціальних зобов’язань, оскільки місцеві громади, на які, згідно з запропонованими змінами до бюджетного законодавства, покладені повноваження здійснення виплат окремих пільг та компенсацій, фінансово неспроможні їх виконати.

5.     Передача видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв в галузі освіти та охорони здоров’я на місцевий рівень здійснена без жодних компенсаторів та передачі стабільних джерел надходжень для міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад, в той час як для обласного та районного рівнів органів місцевого самоврядування передбачено значний ресурс, який не відповідає обсягу їх повноважень. Левова частка публічних послуг надається саме в населених пунктах органами місцевого самоврядування базового рівня, а не районними та обласними радами. Це призведе до невідповідності між функціями і повноваженнями місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання.

Необхідно звернути увагу на те, що у грудні 2014 року змінами до Бюджетного кодексу для міських бюджетів було зменшено норматив зарахування ПДФО з 75% до 60%. Для компенсації таких змін, було передбачено, що освітня та медична субвенції покривають всі поточні видатки відповідних бюджетних установ. Теперішні пропозиції Мінфіну передбачають, що зазначені субвенції будуть покривати лише заробітною плату, а норматив ПДФО так і залишається на рівні 60%.

6.     Змінами до статей 1032 та 1034 вилучено норми щодо права органів місцевого самоврядування спрямовувати залишки по освітній та медичній субвенції на здійснення заходів з оптимізації мережі та капітальні видатки відповідних закладів. Це позбавляє стимулів органи місцевого самоврядування проводити заходи оптимізації, адже залишки коштів все одно заберуть. Крім цього, зекономлені в 2016 році кошти місцева влада не зможе використати на оновлення матеріально-технічної бази відповідних закладів.

Щодо законопроекту №5130

Продовження терміну невиплати пенсії працівникам органів місцевого самоврядування у період служби в органах місцевого самоврядування до 31.12.2017 несе ризики масового звільнення посадових осіб місцевого самоврядування, у т.ч. і обраних.

Крім того, Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» передбачає виплату пенсій працюючим пенсіонерам – ветеранам військової служби у разі їх служби виключно у органах державної влади, прокуратури та судоустрою. Разом із тим, у Законі присутні дискримінаційні ознаки в частині пенсійного забезпечення ветеранів військової служби - працівників органів місцевого самоврядування і, як наслідок, їх відмінність від державних службовців.

Аргументи проти розмежування надходжень акцизного податку між рівнями бюджетів

1. Внесена законодавча пропозиція суттєво зменшує доходи загального фонду місцевих бюджетів базового рівня, що призведе до їх розбалансування. Спрямування частини місцевого акцизу до обласних бюджетів призведе до зменшення надходжень місцевих бюджетів на 2,9 млрд. грн. При цьому, не визначаються відповідні компенсатори втрат джерел наповнення загального фонду зазначених бюджетів. В той же час, всупереч вимог статті 142 Конституції не передбачено жодних відшкодувань державою втрат органів місцевого самоврядування, внаслідок рішень органів державної влади. Це ставить під загрозу фінансування у 2017 році низки програм, передбачених по загальному фонду місцевих бюджетів.

2. Місцевий акциз є компенсатором від скасування субвенції на комунальне дорожнє господарство (2,4 млрд. грн. в 2014 році), а також низки податкових платежів, зменшення інших дохідних джерел місцевих бюджетів базового рівня, в першу чергу ПДФО (з 75 до 60 % для міст обласного значення, з 25% до 0%  для сіл, селищ та міст районного значення), які надходили до бюджетів територіальних громад.

3. Враховуючи, що надходження загального фонду дають змогу забезпечувати фінансування широкого комплексу програм, зменшення надходжень місцевого акцизу негативно позначиться на виконанні соціально-значущих функцій. Завдяки коштам місцевого акцизу органи місцевого самоврядування вперше за багато років суттєво збільшили видатки на оновлення комунальної інфраструктури та змогли здійснити значні обсяги робіт по будівництву та ремонту доріг, благоустрою, громадському транспорту, ремонту будівель, заходах з енергоефективності, освітленню вулиць, ЖКГ.

4. Аргумент про те, що частина місцевого акцизу потрібна обласним бюджетам для утримання доріг загального користування державного та місцевого значення (між населеними пунктами) теж не є достовірним. На сьогоднішній день у обласних державних адміністрацій та обласних рад відсутні такі повноваження. За них відповідає держава. І для цього в Держбюджеті на 2016 рік передбачені відповідні кошти (6,5 млрд. грн.).

Крім того, за даними Укравтодору та Мінрегіону, 61,7% (273 тис. км.) автомобільних доріг є комунальними і лише 38,3% (169,6 тис. км.) державними, з них: 11,7% – державного значення та 26,6% – місцевого значення. Таким чином, кошти місцевого акцизу в першу чергу потрібні органам місцевого самоврядування базового рівня для утримання комунальних доріг.

5. Кошти місцевого акцизу можна використовувати для реалізації спільних програм розвитку територіальних громад. Сільська, селищна, міська рада відповідно до Бюджетного кодексу може передати у вигляді трансферту районній, обласній або іншій місцевій раді частину коштів від місцевого акцизу для вирішення спільних питань - в першу чергу щодо утримання, ремонту або будівництва доріг між населеними пунктами. Це питання повністю врегульовано бюджетним законодавством, необхідні лише окремі рішення відповідних місцевих рад.

Більш того, Бюджетний кодекс України (ст. 91) дозволяє здійснювати співфінансування на договірних засадах заходів з капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення.

6. Місцевий акциз є інструментом стимулювання до інтенсифікації місцевого економічного розвитку та об’єднання громад. Голови громад, які докладали зусиль для  розвитку торгівельної мережі, встановленню заправок, відведенню землі, мають на сьогодні у своїх бюджетах більше надходжень від місцевого акцизу. Натомість, ті хто не працював з місцевим бізнесом позбавлені додаткових надходжень. Тому застосовувати тут «зрівнялівку» є недоцільним, тим паче при запровадженій новій системі стимулюючого вирівнювання. Це зруйнує головний принцип децентралізації. Крім того, в основному значні надходження по місцевому акцизу є в центрах економічного розвитку, які загалом і є майбутніми центрами об’єднаних громад. Якщо зрівняти багатих і бідних зруйнуються стимули до об’єднання, адже зараз бідні громади тому й об’єднуються, щоб стати багатими. Якщо всіх зрівняти, то стимулів не буде ні в кого.

7. При цьому, Міністерство фінансів в пропозиціях щодо виконання пункту 4 Прикінцевих положень наголошує на недоцільності внесення будь-яких змін до Бюджетного кодексу щодо перерозподілу місцевого акцизу.

8. Місцевий акциз є дієвим інструментом боротьби з тіньовою економікою та контрафактом. Завдяки співставленню даних по сплаті виробниками тютюнових, алкогольних, нафтопродуктів загальнодержавного акцизу та місцевого акцизу розповсюджувачами цих товарів через роздрібну мережу можна визначити контрафакт та тіньовий оборот. Зараз органи місцевого самоврядування базового рівня почали активно працювати в цьому напрямі. Про це заявляють і ДФС, і Укрспирт, і Укртютюн тощо. Для посилення цієї функції в першому читанні Парламентом було прийнято законопроект про муніципальну варту (№2890), яка має стати дієвим інструментом контролю за виконанням рішень органів місцевого самоврядування базового рівня по сплаті податків та зборів, а також місцевого акцизу. Якщо віддати більшу частину місцевого акцизу на вищий рівень, органи місцевого самоврядування базового рівня не будуть зацікавлені та не матимуть можливості ефективної боротьби з тіньовим сектором. Оскільки це будуть не їх надходження та технічно їх не можна буде співставити, вирахувати тих хто займається контрафактом в конкретному населеному пункті стане неможливо.

Зарахування платником місцевого акцизу до бюджетів різних рівнів призведе до необхідності оформлення суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі окремих платіжних доручень  для кожного з бюджетів (замість одного платіжного доручення необхідно буде оформлювати два, до того ж обчислювати відсотки відрахувань та нести відповідальність за правильність їх обчислення), що призведе до збільшення витрат часу на оформлення документів та сплату податків.

8. Реалізація пропозицій щодо зменшення доходів бюджетів місцевого самоврядування шляхом перерозподілу частини місцевого акцизу призведе до розчарування громад в результатах бюджетної децентралізації та зменшить рівень довіри місцевої влади до дій Уряду та Парламенту щодо подальших кроків з реформування місцевого самоврядування.

 

Прес-центр ВАССР

15:11

03.10.2016

OPEN ECONOMIC FORUM 2:0